致地方政府主政者——
突围，就应完成“两个转变”
住房制度改革与土地“招拍挂”制度成就了我国的城市化，带动了我们这个农业国向工业化、信息化与现代化国家全面转型，助力了我国经济20多年的高速增长。这个阶段，土地财政作为核心工具，通过资源集中与配置，完成了城市大规模基础设施的原始积累和产业布局。国家统计局统计，2024年我国城镇化率67%，意味着超9.4亿人居住在城镇，我们这个发展中国家的城镇化率已接近发达国家水平。超前的投资和建设也意味着我国的城市“大规模投资建设”已完成，传统“造城运动”式的增量扩张也难以为继。土地财政的路径依赖引发系列问题，如资源错配、结构失衡、地方政府债务高企、财政能力可持续性下降等矛盾亟待解决。单一公共财政治理模式已无法应对“存量资产盘活”“债务风险化解”“公共服务提质”的多重需求，亟需建立新的社会治理伦理支持社会的根本性转变，保障社会的可持续发展。经济发展的本质在于通过效率变革推动资源资产高效流动与增值。为实现这个理论目标，地方社会治理应实现“两个转变”，即：从管理城市转向运营城市转变，从公共财政转向公共金融转变。管理城市侧重于城市规划、建设、维护、民生保障等基础性工作，旨在通过投资形成资产、完善城市功能。运营城市则强调在充分识别城市资源禀赋的基础上，运用政策、市场与法律手段，对城市资源进行整合、优化与创新，实现资产增值与城市发展效益最大化。管理城市是投入导向型社会治理模式，运营城市是价值导向型社会治理模式。
维度 | 管理城市（传统模式） | 运营城市（转型模式） |
核心逻辑 | 基于城市缺陷与发展需求，以“投入”方式完善功能 | 基于现有资源禀赋，以“市场化运作” 方式实现资产增值 |
目标导向 | 增加城市功能、提升居民便利性 | 形成“投入 - 回报 - 再投入”的良性循环，增强可持续性 |
关键手段 | 行政规划、财政投资、基础设施建设与维护 | 政策引导、资源整合、企业化运营、现金流创造 |
角色定位 | 政府主导的“建设者”“管理者”“管人管事” | 政府引导的“资源盘活者”“价值赋能者”“规则制定者” |
1.城市化换挡。大规模基础设施建设已近尾声，城市竞争焦点从“规模大小”转向“运营效率”与“现金流能力”；2.债务风险倒逼。若无法通过运营历史投资形成的资源资产，那么历史投资就转化成了地方政府当下沉重的债务；3.功能需求升级。城市作为“加载公共服务的空间平台”，公共服务能否商业化交易是其与农村的核心区别，运营城市本质是激活这一核心属性。1.理顺权责边界。政府不直接运营资产，核心职责是搭建制度框架、引导和鼓励市场主体积极参与；2.动员存量资源。动员本地更多的闲置、低效资产及经济要素，投向本地高需求领域，创造稳定现金流；3.确认价值实现。通过信用制度贴现未来收益，摆脱对“资本积累”的传统依赖，实现资产持续增值。公共财政是通过税费方式集中社会资源，并为社会提供公共产品与服务，弥补“市场失灵”。公共金融是以公共服务产生的稳定收益为基础，通过金融市场募集资金，投入“市场调节失灵”的领域。核心差异是“行政分配”还是“市场配置”。现代国家的社会治理保障模式，如社保、医保、民生供给等，多为西方国家构建的市场型调节模式，而公共财政为原苏联创造的投入型管理模式。当一种模式不能持续解决社会矛盾时，尝试一种新模式也许会柳暗花明。
维度 | 公共财政（传统模式） | 公共金融（转型模式） |
核心逻辑 | 以行政化方式集中社会资源（税费为主），弥补“市场失效” | 以市场化方式募集金融资本（资产证券化为主），弥补 “市场调节失灵” |
资金来源 | 社会税费收入、财政转移支付 | 金融市场融资（债券、资产支持证券等） |
运作方式 | 计划分配、收支管理、重投入轻回报 | 资产定价、市场流通交易、重收益与可持续性 |
风险控制 | 依赖财政收支平衡，易出现 “寅吃卯粮” | 依赖资产流动性与收益稳定性，风险可市场化分散 |
1.公共财政模式难以为继。土地财政不可持续，导致财政收入增速放缓、地方政府债务期限错配问题突出、单纯依赖税费与短期债务无法支撑长期公共服务和民生需求；2.公共金融的核心价值。通过将稳定收益的公共服务资产转化为标准化金融产品，既破解历史债务难题，又为新基建、短板弱项提供长期资金，可实现 “债务 - 资产” 的良性负债循环。1.基础性设计。运用产权制度、商业模式与金融市场，确保资源资产转化的金融产品具备“安全、流动、收益稳定”的核心属性；2.资产金融化运作。将收费类公共服务打包为标准化金融产品，在资本市场流通，化解地方政府债务期限错配；3.发挥市场主体共识。更多合格市场主体才是一个地区经济的未来。要建立“不越位、不缺位、不错位”的市场主体服务共识，尤其是市场主体规范管理、稳定现金流、清晰经营模式与利润能力的短板弱项上，要建立共识生态；4.风险界定核心。债务不是风险，债务形成的资产是否具备流动性与增值能力才是衡量债务是不是风险的标尺。地方政府从“行政主导的投入型治理”向“市场主导的价值型治理”转变，债务困境才能有效破解，公共服务才能提质，经济可持续增长才能长效。两个转变中，“从管理到运营”是基础 —— 因为只有城市具备可持续的运营能力与现金流，“从财政到金融”才能落地，“从财政到金融”是支撑 ——因为公共金融才能为城市运营提供长期资金与市场化机制，反哺城市运营能力的提升。“道明,则国日强;道幽,则国日削。”如果确定了两个转型目标，剩下的就是设计什么样的技术、方法，突围就是时间问题了。
撰稿：中正咨询 刘建民
